Platnou právní úpravu v oblasti audiovize představuje především zákon č. 273/1993 Sb., o některých podmínkách výroby, šíření a archivování audiovizuálních děl, o změně a doplnění některých zákonů a některých dalších předpisů, ve znění zákona č. 40/1995 Sb.
Dále je třeba připomenout zákon č. 241/1992 Sb., o Státním fondu České republiky pro podporu a rozvoj české kinematografie, (dále jen "Fond"), který upravuje podmínky podpory české kinematografie, postavení Fondu, působnost jeho řídících orgánů, způsob jejich rozhodování. Dále upravuje zdroje Fondu a způsob jejich rozdělování, proceduru rozhodování a způsob zacházení s finančními prostředky, které do Fondu plynou. Tento zákon bude rovněž novelizován,v souvislosti s novelou zákona č. 239/1992 Sb., o Státním fondu kultury.
V souvislosti s právní úpravou oblasti audiovize je třeba ještě zmínit dekret prezidenta republiky č. 50/1945 Sb., o opatřeních v oblasti filmu, ve znění zákona č. 273/1993 Sb. Dekret prezidenta republiky z roku 1945 svým obsahem již není aktuální. Byla z něj vypuštěna ustanovení o státním monopolu v oblasti kinematografie a v platnosti zůstávají pouze ustanovení týkající se majetku filmových podniků.
Vedle výše zmíněných právních předpisů se na oblast audiovize vztahují další obecně závazné právní předpisy (živnostenský zákon, zákon o státní statistické službě, zákon o regulaci reklamy, autorský zákon, zákon o provozování rozhlasového a televizního vysílání a další).
Zákon č. 273/1993 Sb., o některých podmínkách výroby, šíření a archivování audiovizuálních děl, o změně a doplnění některých zákonů a některých dalších předpisů, je charakterizován již svým názvem. Vymezuje definice základních používaných pojmů jako je audiovizuální dílo, české audiovizuální dílo a charakterizuje osoby vykonávající některé činnosti v audiovizuální oblasti. Stanoví podmínky evidence subjektů činných v oblasti audiovize, označování audiovizuálních děl a omezení přístupnosti těchto děl pro nezletilé. Řeší některé aspekty reklamy při audiovizuální produkci, upravuje postavení a úkoly Národního filmového archivu (dále jen "Archiv") a jeho funkce, nabídkovou povinnost výrobců děl vůči Archivu. Dohled nad dodržováním zákona je svěřen Ministerstvu kultury (dále jen "ministerstvo"), které rovněž ukládá sankce za porušení povinností uložených zákonem. Zákon dále upravuje režim obchodního využívání filmových děl, která vznikla v letech 1965-1990.
Zákon č. 273/1993 Sb., o některých podmínkách výroby, šíření a archivování audiovizuálních děl, o změně a doplnění některých zákonů a některých dalších předpisů, vznikl v době, kdy bylo nutné urychleně reagovat na změnu společensko-politických poměrů, zejména zrušit státní monopol v oblasti výroby, dovozu a distribuce audiovizuálních děl a vytvořit alespoň základní nástroje pro vznik konkurenčního prostředí v dané oblasti. Zákon svou úlohu v zásadě splnil a lze říci, že z hlediska koncepce se osvědčil. Dostatečný časový odstup od přijetí tohoto zákona, spolu se zkušenostmi z jeho uplatňování v praxi, však prokázal, že v platné úpravě je nezbytné provést nejen určitá zpřesnění, nýbrž i řadu podstatnějších změn, spočívajících v přesnějším vymezení práv a povinností subjektů v působících v oblasti audiovize, zakotvení některých dalších nezbytných institutů, jakož i v nové a efektivnější konstrukci postihu porušení povinností a kontrolních mechanismů.
Za nejzávažnější lze označit následující nedostatky platné právní úpravy: Nepřesná nebo nevyhovující formulace vymezení subjektů činných v audiovizuální sféře. Pro účely statistiky a evidence i pro účely efektivnějšího využívání podpory z prostředků Fondu je nutno přesněji definovat jednotlivé typy činností a charakterizovat osoby, které je vykonávají.
V praxi se jako dostatečně funkční nejeví ustanovení o evidenci, registraci a sběru statistických dat. Tato ustanovení je třeba zpřesnit a doplnit. Jednotlivé subjekty působící v audiovizi nemají jasně stanovenou povinnost dodávat státním orgánům údaje o své činnosti. Neexistuje úplný přehled o všech audiovizuálních dílech vyrobených v České republice (zvláště o dílech krátkometrážních), ani úplný přehled o dovezených filmech či o dovozu videokazet. Tato skutečnost pak znemožňuje plnění požadavků evropských orgánů a organizací v oblasti sběru statistických dat (Evropská audiovizuální observatoř, Media sales, Eurostat) a je rovněž určitou překážkou při jednání o podpoře české audiovizuální tvorby z evropských zdrojů (fond EURIMAGES). Podle platného zákona jsou dohled nad dodržováním všech povinností a ukládání sankcí za jejich porušení svěřeny ministerstvu, které však pro takovou činnost nemá předpoklady, a to jak z hlediska své působnosti, tak z hlediska praxe a případných finančních a personálních nároků. Zejména kontrola dodržování přístupnosti audiovizuálních děl v jednotlivých půjčovnách, kinech a prodejnách jednoznačně přísluší nižším článkům veřejné správy.
Vzhledem k tomu, že zákon o audiovizi je třeba z důvodů shora uvedených upravit tak, aby odrážel současné požadavky a potřeby, jeví se jako účelné zpracování novely tohoto zákona.
2. Odůvodnění hlavních principů navrhované úpravy a vysvětlení její nezbytnosti jako celku
Navrhovaná právní úprava představuje novelu zákona č. 273/1993 Sb., o některých podmínkách výroby, šíření a archivování audiovizuálních děl, o změně a doplnění některých zákonů a některých dalších předpisů, ve znění zákona č. 40/1995 Sb.
Návrh nově vymezuje řadu pojmů, které v dosavadní právní úpravě buď definovány nejsou, nebo jsou definovány nedostatečně a jejich zavedení či zpřesnění se ukázalo potřebným. Významná je zejména změna definice českého audiovizuálního díla, která je koncipována tak, aby byla v souladu s definičním aparátem Úmluvy Rady Evropy o filmové koprodukci. Nově se zavádí definice dovozce audiovizuálního díla.
Do navrhované úpravy evidence subjektů působících v oblasti audiovize a evidence audiovizuálních děl byly promítnuty dosavadní zkušenosti. Evidence bude vedena i nadále Ministerstvem kultury, budou se však evidovat nejen osoby podnikající v oblasti audiovize, ale nově také audiovizuální díla, a to na základě evidenčních listů.
Novelizovaný zákon by měl vytvořit takovou strukturu evidence a statistiky, která by zabezpečila přehled o všech subjektech, účastnících se na tvorbě audiovizuálních děl, jejich distribuci a dovozu. Navržené zavedení evidence má význam rovněž pro účinnější postih neoprávněného nakládání s díly a dalšími předměty ochrany podle autorského zákona.
Významným předpokládaným důsledkem zavedení přesnější evidence v oblasti audiovize bude možnost lepšího přístupu České republiky k evropským audiovizuálním podpůrným programům, perspektivně zejména účasti České republiky v programu MEDIA.
Program MEDIA je dlouhodobou součástí audiovizuální politiky Evropské unie. Cílem tohoto programu je především připravit a vyškolit profesionály v audiovizuálním sektoru. Program se zaměřuje na různé formy vzdělávání audiovizuálních profesionálů, přípravu a rozvoj evropské filmové produkce a mezinárodní filmovou a televizní distribuci. Má pomoci odborníkům zvládnout nové technologie, aby mohli vytvářet pořady, které jsou na výši z hlediska uměleckého i komerčního. Dalším cílem programu MEDIA je podpora spolupráce a výměny zkušeností v oblasti audiovize, budování kontaktů mezi jednotlivými členskými státy a další rozvoj oblasti..Možnost vstupu České republiky do programu MEDIA se jeví strategicky i politicky jako velmi důležitá. Členství v programu MEDIA je pro českou národní kinematografii a její rozvoj jako specifického a perspektivního průmyslového odvětví výhodné i z hlediska finančního. České republice by byl takto umožněn přístup ke znalostem a dovednostem v oblasti špičkových technologií, k evropským a světovým trhům audiovizuálního průmyslu a byly by zde vytvořeny možnosti pro nové pracovní příležitosti. Přijetím nového zákona o rozhlasovém a televizním vysílání i novelizací zákonů vztahujících se k oblasti audiovizi(včetně novelizace zákona č. 241/1992 Sb.) odpadne podle stanoviska deklarovaného Evropskou komisí důležitá překážka vstupu do programu MEDIA, která spočívala v nekompatibilitě právních předpisů ČR s právem Evropských společenství.
Nově se v zákoně stanovují kompetence v oblasti dohledu a sankcí. Výkon dohledu nad dodržováním povinností podle tohoto zákona a sankční pravomoci jsou rozděleny mezi orgány krajů a orgány obcí. Jednotlivé obce zajistí tuto činnost v rámci přenesené působnosti efektivněji, při zjištěném porušení povinnosti bude možný okamžitý sankční postih. Účinnější dohled s možností sankcí v oblasti audiovize bude významný zejména z hlediska kontroly dodržování věkové přístupnosti audiovizuálních děl v kinech a prodejnách a půjčovnách videokazet.
Při stanovení data účinnosti novely bylo přihlédnuto k účinnosti zákonů souvisejících s reformou veřejné správy.
Při přípravě novely zákona bylo přihlíženo i k úpravám této oblasti v členských státech Evropské unie, jejímž členem se Česká republika hodlá stát.
3. Zhodnocení souladu navrhované úpravy s ústavním pořádkem České republiky
Navrhovaná novela zákona je v souladu s požadavkem na svobodu projevu a svobodné vyhledávání, přijímání a rozšiřování idejí a informací bez ohledu na hranice státu, jakož i s požadavkem nepřípustnosti cenzury podle Čl. 17 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). V zájmu ochrany zdravého fyzického i psychického vývoje dětí a mládeže je uložena povinnost stanovit omezenou přístupnost audiovizuálních děl, která by mohla negativně působit na děti a mladistvé.
Dále je v souladu se svobodou vědeckého bádání a umělecké tvorby podle Čl. 15 Listiny, právem podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost podle Čl. 25 Listiny a s právem přístupu ke kulturnímu bohatství zaručenému za podmínek stanovených zákonem v Čl. 34 Listiny.
4. Zhodnocení souladu navrhované úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, a s právem Evropských společenství
Oblast audiovize upravovaly v rámci Evropské unie čtyři směrnice, a to:
směrnice 63/607/EHS z 15. října 1963, která ve vztahu ke kinematografii realizuje ustanovení Všeobecného programu odstraňování omezení svobody poskytování služeb,
směrnice 65/264/EHS z 13. května 1965, která ve vztahu ke kinematografii realizuje ustanovení Všeobecného programu odstraňování omezení svobody poskytování služeb,
směrnice 68/369/EHS z 16. října 1968, o svobodě usazování a svobodě poskytování služeb, týkající se samostatně výdělečně činných osob působících v oblasti distribuce filmů,
směrnice 70/451/EHS z 29. září 1970 o svobodě usazování a svobodě poskytování služeb týkající se samostatně výdělečně činných osob působících v oblasti výroby filmů.
Tyto směrnice patřily mezi tzv. dočasné směrnice, neboť byly vypracovány pro přechodné období. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 1999/42/ES formálně potvrdila s účinností od 31. 7. 1999 ukončení platnosti těchto směrnic. Základním pilířem při zpracování nového zákona o audiovizi z hlediska harmonizace národního práva s právem Evropské unie jsou proto články 43 (52) a 49 (59) Smlouvy o založení Evropského společenství, které byly aktualizovány Maastrichtskou smlouvou (1992) a Amsterodamskou smlouvou (1997). Tyto články zaručují občanům členských zemí rovné podmínky při podnikání a při poskytování služeb na území kteréhokoli členského státu. Jde o situace, kdy podnikatel má své sídlo, resp. trvalý pobyt, na území druhého smluvního státu, v němž také podniká či poskytuje služby, a o případy, kdy podnikatel má své sídlo, trvalý pobyt nebo trvalý pobyt na území jiného smluvního státu, než ve kterém podniká a poskytuje služby. V obou případech je jejich právo na rovné podmínky zaručeno.
Evropská dohoda o přidružení České republiky k Evropské unii a k jejím členským státům obsahuje zmínku o audiovizi ve svém čl. 97 nazvaném Kulturní spolupráce. Zde se stanoví, že strany budou spolupracovat při podpoře audiovizuálního průmyslu v Evropě a že se audiovizuální sektor v České republice bude podílet na programu MEDIA I pro roky 1991-95.
Návrh novely je v souladu s výše uvedenými předpisy Evropských společenství.
Navrhovaná úprava je v souladu s Úmluvou Rady Evropy o filmové koprodukci, kterou Česká republika podepsala. Tato Úmluva upravuje vztahy mezi smluvními stranami v oblasti mnohostranných koprodukcí vznikajících na území členských států. Úmluva obsahuje některé definice, m.j. evropského filmového díla.
Česká republika podepsala rovněž Úmluvu o mezinárodním zápisu audiovizuálních děl (publikována ve Sbírce zákonů pod č. 74/1992.), která sjednocuje podmínky mezinárodního zápisu audiovizuálních děl do Mezinárodního filmového rejstříku, sazebník poplatků, rejstřík vzorů formulářů k mezinárodnímu zápisu. Platná i navrhovaná právní úprava je v souladu s touto Úmluvou.
Česká republika je dále mezinárodněprávně vázána Mezinárodní úmluvou ze dne 4. května 1910 o tom, kterak potírati rozšiřování necudných publikací. Publikována byla v zákoníku říšském pro království a země v radě říšské zastoupené č. 116/1912. Tato úmluva podle vyhlášky ministerstva zahraničních věcí č. 184/1922 Sb., nabyla mezinárodní působnosti pro Československou republiku 8. 12. 1921. Mezinárodní úmluva z roku 1927, o potlačování obchodu s necudnými publikacemi a jejich rozšiřováním (částka 45 Sbírky zákonů z roku 1927), jejímž je Česká republika členským státem, se vztahuje rovněž na kinematografické filmy a zavazuje smluvní strany k tom, aby přijaly opatření proti šíření pornografie. Navrhovaná právní úprava s těmito dokumenty v souladu.
Navrhovaná novela zákona je v souladu s Čl. 19 Všeobecné deklarace lidských práv, který stanoví právo na svobodu přesvědčení a projevu, jež zahrnuje i právo vyhledávat, přijímat a šířit informace a myšlenky jakýmikoliv prostředky a bez ohledu na hranice. Limity tohoto práva jsou uvedeny v Čl. 20 Deklarace.
Rovněž Čl. 10 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod z roku 1950, jejímž je Česká republika signatářem, zřetelně vyjadřuje právo na svobodu projevu a informací, zahrnující svobodu zastávat názory a přijímat a rozšiřovat informace nebo myšlenky bez zasahování státních orgánů a bez ohledu na hranice. Připouští však, aby státy vázaly činnost rozhlasových, televizních nebo filmových společností na udělení zvláštního oprávnění. Možnost udělovat oprávnění k činnosti filmovým společnostem je poznamenána dobou vzniku Úmluvy. V dnešní době se toto povolení v západoevropských státech nevyžaduje a nevyžaduje je ani předkládaný návrh novely zákona.
Problematice audiovize se věnuje dále řada směrnic, rozhodnutí, doporučení a rezolucí Rady Evropy a Evropské unie, příkladmo Rozhodnutí Rady č. 95/563/ES ze dne 10. července 1995 o realizaci programu na podporu rozvoje a distribuce evropských audiovizuálních děl (Media II - rozvoj a distribuce) - 1996-2000, Rozhodnutí Rady č. 95/564/ES z 22. prosince 1995 o realizaci tréninkového programu pro profesionály v evropském audiovizuálním průmyslu (Media II - trénink), Doporučení Rady z 24. září 1998 k rozvoji soutěživosti evropského audiovizuálního průmyslu a průmyslu informačních služeb formou propagace národních systémů zaměřených k dosažení srovnatelné a efektivní úrovně při ochraně dětí a lidské důstojnosti.
Stanovisko orgánů Rady Evropy a Evropského soudního dvora v některých případech z oblasti audiovize ilustrují následující příklady: Evropský soudní dvůr v Lucemburku rozhodl rozsudkem ze dne 4. května 1993 v případu C-17/92 žalobce Federace filmových distributorů proti Španělskému království a Unii filmových a televizních producentů, že ustanovení smlouvy o založení ES týkající se svobody poskytování služeb mají přednost před národními předpisy, které vyhrazují oprávnění k dabování filmů z třetích zemí do národního jazyka jen pro distributory, kteří distribuují národní filmy. Evropská komise pro lidská práva (bývalý orgán Rady Evropy ve Štrasburku) se zabývala stížností švýcarských občanů W. a K. na postih ze strany Švýcarského státu za prodej a pronájem videokazet obscénního charakteru. Stížnost se odvolávala na Čl. 10 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních lidských svobod. Tato stížnost byla Rozhodnutím Rady Evropy č. 16564/90 zamítnuta.
5. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy
A. Předpokládané zvýšení výdajů státního rozpočtu:
Rozbor finančního dosahu novely zákona v oblasti mzdových nákladů vychází ze zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, z nařízení vlády č. 251/1992 Sb., o platových poměrech zaměstnanců rozpočtových a některých dalších organizací, ve znění pozdějších předpisů.
I. Náklady spojené s rozšířením počtu pracovníků Ministerstva kultury
Půjde o mzdové náklady, tj. rozšíření počtu pracovníků příslušného úseku o 1 pracovníka (tř.10) s náplní zaměřenou na evidenci v oblasti audiovize - cca 270.000,- Kč/ročně.
II. Náklady v souvislosti s přenesením působnosti na kraje a obce na úseku dohledu a sankcí (§ 9 a 10 návrhu novely zákona)
Návrh novely zákona předpokládá, že dohled a následné ukládání sankcí budou provádět orgány krajů a obcí v přenesené působnosti.
Počítá se s tím, že v rámci kraje by výkon této činnosti vyžadoval 0,5 zaměstnance, tj. při předpokládaném počtu 14 krajů celkem 7 osob. Náplň činnosti odpovídá platovému zařazení v 7. - 8. platové třídě, což vyjádřeno v Kč představuje částku 1.295.000,- až 1.449.000,- (včetně dalšího platu a plateb sociálního a zdravotního pojištění).
Na úrovni obcí (pověřených obecních úřadů) lze předpoklad celkového počtu zaměstnanců pověřených dohledem těžko odhadnout s ohledem na diferencovanou situaci v jednotlivých obcích pokud jde o vybavení provozovnami, které v působnosti příslušného pověřeného obecního úřadu jsou. Je zřejmé, že jiná bude situace v Praze a jiná v obci, kde např. existuje jedna provozovna (prodejna nebo půjčovna videokazet, event. jiných videonosičů) a/nebo jedno kino. Předpokládá se, že tato kontrolní činnost nebude vyžadovat navýšení pracovních sil a že ji bude možné připojit k činnosti zaměstnance na odboru (referátu) kultury, popř. odboru kontroly, finančního nebo ekonomického odboru.
Náklady na zajištění dohledu celkem představují částku 1.295.000 až 1.449.000,- Kč.
III.
V souvislosti se vstupem České republiky do programu MEDIA je nutno počítat s členským příspěvkem. Za předpokladu, že zůstane zachována praxe částečného financování z fondu PHARE (do výše 50%), náklady na členství v této organizaci by se pohybovaly v hodnotě do 20 mil. Kč. Lze však očekávat, že stejně jako v případě jiných podpůrných programů Evropské unie dotace poskytnuté z programu podstatně převýší náklady s členstvím spojené.